2002 年，党中央、国务院决定在全国开展新型农村合作医疗制度试点，云南被国务院确定为首批全国新型农村合作医疗试点省。 2003 年，全省启动 20 个县的试点工作， 2006 年试点县增加到 52 个县（市、区）。为加快建设覆盖全省农村居民的基本卫生保健制度，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，云南省委、省政府决定 2007 年全省 129 个县（市、区）全面开展新型农村合作医疗工作，提前两年实现既定目标。
一、创新新型农村合作医疗制度全面推进成效明显
截止 2007 年 1 月 31 日 ，全省 129 个县（市、区）全面推开了新型农村合作医疗，以县为单位覆盖面达到了 100 ％，有 3100.65 万农民参加新型农村合作医疗（以下简称“参合”），参合率达 86.14% 。
5 年来，云南新型农村合作医疗制度由局部试点到全面推进，农民群众“看病难”、“看病贵”、“因病致贫”、“因病返贫”等民生问题得到有效缓解，在新农村建设中发挥了重要的作用，成效明显。
一是参合稳定。 2003 年，全省 20 个试点县有 648 万农民参合，参合率为 88% （当年全国为 73% ）， 2006 年 52 个试点县有 1419 万农民参合，参合率为 85% （当年全国为 75% ），特困人群参合率达 97% 。 2007 年新型农村合作医疗覆盖所有县（市、区）， 3100.65 万农民参合，参合率为 86.14% 。
二是筹资到位。全省 100% 的落实了地方补助资金， 2003-2006 年，地方补助资金 4.22 亿元，农民自筹 2.69 亿元，中央补助 3.50 亿元，全部资金共 10.41 亿元。 2007 年前 10 个月，全省新农合基金本年度已筹集 15.78 亿元，其中，中央财政补助资金到位 5.99 亿元，省级财政配套资金到位 5.01 亿元，州（市）级财政配套资金到位 0.68 亿元，县（市、区）级财政配套资金到位 0.78 亿元，乡（镇）财政配套资金到位 663.26 万元，农民个人缴纳 3.19 亿元（含相关部门为救助对象参合缴费 0.16 亿元），其它渠道 646.93 万元。
三是充分受益。 2003 ～ 2005 年， 20 个试点县门诊减免 2652 万人次、 1.8085 亿元，每人次均门诊减免 6.8 元；住院补助 116 万人次、 5.73 亿元，每人次均住院补助 496 元。 2006 年， 52 个试点县（市）门诊减免 1308.69 万人（次）、 9783.25 万元，次均门诊减免 7.48 元；住院补助 60.88 万人（次）、 3.36 亿元，次均住院补助 552 元。 2007 年前 10 个月，全省参合农民累计受益人次数为 3070.77 万人次。其中，住院补偿 114.93 万人次，门诊减免 2946.57 万人次，体检 8.53 万人次，其他 7381 人次。体现了大病统筹为主、兼顾受益面的原则。
四是费用降低。 2005 年与 2004 年相比，乡级每人次均住院费用由 663 元降到 587 元，降幅为 11% ；县级每人次均住院费用由 1936 元降到 1708 元，降幅为 12% 。
五是流向合理。试点前后比，患病住院率由 3% 提高到 5% ，村卫生室就诊率由 48% 提高到 76% ，乡镇卫生院住院率由 31% 提高到 53% ，县级医院住院率由 31% 提高到 34% ，减少了“小病拖、大病抗”现象，向实现“小病不出村、大病不出县”目标迈出坚实的一步。
六是效益增加。试点前后比，村卫生室门诊病人增加了 28% ，乡镇卫生院门诊病人增加了 20% 、住院病人增加了 22% ，县医院住院病人增加了 19% ，患者对定点医疗机构的满意率测评均达 90% 以上，农村卫生资源得到充分利用，社会和经济效益明显提高，新农合受到了广大农民群众的真心拥护、欢迎和支持。
二、新型农村合作医疗制度建设面临的主要问题
云南新型农村合作医疗作为一种新的医疗保障机制，有很多问题尚需在实践中不断探索和完善。随着全省新型农村合作医疗工作的全面推进，也面临许多新的困难和问题，有待进一步完善。
1 、机构不健全。随着新农合工作的全面推进，全省新农合资金总量将达十几亿元，管理的定点医疗机构达 1.5 万个以上，管理任务日趋繁重和艰巨，但是各级合作医疗管理和经办机构十分单薄。省级未设立专门的新型农村合作医疗业务管理部门和经办机构。仅有少部分州（市）卫生局成立了合管办（处），大部分州（市）卫生局仅有 1 ～ 2 人兼职从事新农合管理工作。大部分县市未落实县、乡管理机构的人员编制，县级合管办和乡镇经办机构的人员主要从乡镇卫生院和事业单位中临时抽调，形成了长期任务和临时人员的矛盾。
2 、管理手段较落后。新型农村合作医疗覆盖面广，参合农民和涉及的医疗机构众多，各级管理机构和经办机构需要处理大量业务，如填写参合农民花名册、汇总参合农民统计表、核算参合人员应减免报销费用、登记资金收支明细等等。全省仅目前就需要管理 3 千多万参合农民的健康档案、参合和报销信息。但是，目前全省仅有 40 余个县能实现县域内计算机网上审核报销，同时由于县级缺乏相应的维护人员，县级网络存在着较大的安全隐患，必须尽快建立省新型农村合作医疗信息管理中心，实现全省计算机联网管理。
3 、筹资成本高，群众自觉筹资难，州市县资金配套不足。新型农村合作医疗坚持农民自愿参加的原则，反对任何形式的强迫命令。但是由于云南农民自我保健及互助共济意识薄弱，向农民收取参合资金还十分困难。各地农民个人参合资金筹集主要依靠行政推动，纳入考核指标，在政府组织下，由乡村干部和医务人员组成筹资工作组，平均集中 1 至 1 个半月时间，分村包户上门收取，筹资成本高昂。加之全省大多为山区、边境地区、少数民族聚居区，山高路险、交通不便、居住分散、人口流动性大，大大增加参合工作难度和筹资成本。有部分县（市、区）由财政资金为农民代垫代缴个人参合费，占用了财政资金，部分州（市）县由于财政困难，配套资金到位难也是个突出问题，一定程度上影响了新型农村合作医疗工作的深入推进。
4 、面临医疗费用上涨的挑战。在新型农村合作医疗制度的实施过程中， 定点医疗机构产生了一些不规范的行为，同时政府对供方行为的制度约束还比较薄弱，医疗机构容易利用信息不对称，在服务类型、提供数量和服务价格三个层面上，采取“诱导需求”、提高服务和药品价格等手段促使医疗费用上涨。一方面，农民对合理用药、合理检查治疗知识的贫乏，以及对优质医疗服务的过度追求，在治疗卫生服务用过程中容易产生盲目的、不合理的消费。在供需双方的共同作用下，促使新型农村合作医药费用的过快增长。另一方面，新型农村合作医疗基金总量是十分有限的，新型农村合作医药费用的过快增长必将对基金安全和新型农村合作医疗制度的可持续发展带来风险，同时也将降低参合农民的保障水平，必须建立一套科学管理办法，采取适宜措施对新型农村合作医疗费用进行控制。
5 、新型农村合作医疗的筹资水平和救助水平还比较低。通过新型农村合作医疗的制度建立，缓解农民群众看病费用问题，降低他们的疾病风险，这对于提高农民的生活质量、促进农村的生产和经济发展以及农村的稳定，都将发挥越来越重要的作用。然而，目前新型农村合作医疗仅仅是一项初级的社会医疗保障制度，筹资水平很低，承载能力有限，不可能要求新型农村合作医疗制度“包打天下”，解决一切问题。
6 、乡镇医院服务能力弱。合作医疗的实施条件之一就是普遍建立基层医疗机构，特别是乡镇卫生院要发挥重要的作用。乡镇卫生院本来应该是当地农民的就诊首选，但乡镇卫生院建设不合理，人员设备技术都不能满足农村基本医疗需求。第一，乡镇卫生院人员结构不合理，技术水平不高。全省乡镇卫生院在职人员中，医学专业大学学历仅占 3.31% ，大专学历占 24.8% ，中专学历（含职高）占 55.94% ，乡村医生中具有中专及以上学历的仅占 32.09% 。第二，乡镇卫生院基础设施差，设备利用率低下。据不完全统计，全省乡镇卫生院危房面积尚有 37.6 万平方米，危房率 20.07% 。由于人员、设备、技术不配套，使得乡镇卫生院的资源利用率低下。第三，乡镇卫生院有的卫生人员职业素质不高，服务技能和态度有待提高。第四，乡镇卫生院缺乏技术人才，这直接影响了乡镇卫生院的业务开展，也满足不了群众就医的需求。
三、搞好全省新型农村合作医疗工作的建议
新型农村合作医疗制度是一项为民、利民、惠民的民生工程，为了使全省新型农村合作医疗持续、健康、稳定地发展，针对以上问题，建议从以下几方面改革改进。
1 、统一认识，加强领导。各级党委、政府要以十七大精神为指导，从解决好农业、农村、农民问题和推进社会主义新农村建设的政治高度，正确认识新型农村合作医疗制度的重要性，深入贯彻落实国家和省级制定出台的有关政策和措施。各州（市）、县（市、区）要进一步贯彻执行国家和省里制定的新型农村合作医疗制度政策，结合当地实际，尽快制定出细化的、具有可操作性的配套实施办法，建立一套相对规范的管理制度。加强对农民缴费、基金筹集、减免补助的管理，实行统一编码、统一发证、联网管理，降低管理成本。
2 、稳步提高参合覆盖面、救助水平与筹资水平。在全面推进的基础上，稳步提高参合率，因地制宜，在有条件的地区提升新农合的救助水平。准确定位新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗制度应该是为广大“参合”农民提供广覆盖的、经常性的、最基本的医疗服务。引导鼓励农民逐步提高个人筹资水平。积极争取省、州（市）、县级财政相应增加对参合农民的补助标准，积极争取中央财政加大对新农合补助资金的支持力度。探索吸纳社会资金的途径和方法，壮大新型农村合作医疗基金规模，多渠道筹集资金，稳步提高全省的参合覆盖面。
3 、灵活处理自愿原则。针对自愿参与原则与严格以户为单位原则的矛盾，应该既要坚持以户为单位，又要根据不同情况和人员区别对待。
4 、加强新型农村合作医疗基金的审计监管制度。进一步完善基金管理制度。在认真贯彻执行全省出台的新型农村合作医疗基金管理办法的基础上，进一步完善、细化基金筹集、基金存储和基金支付各个环节的工作规范。加大基金监督检查力度，将合作医疗基金的审计监督检查纳入年度工作计划，实行基金监督检查的制度化，保障基金安全运行。把基金筹集、使用情况纳入各级审计部门专项审计的内容。
5 、加强新型农村合作医疗费用控制。进一步调整、充实和完善《云南省新型农村合作医疗基本用药目录》。根据各地运行开展新型农村合作医疗的实际情况以及农村医疗服务市场需求的变化，调整、增加新农合县、乡、村三级的基本用药目录的范围，制定出台州（市）以上定点医疗机构药品目录。制定出台《云南省新型农村合作医疗基本诊疗目录》，明确减免报销范围，严格执行目录规定报销范围内的药品目录和诊疗项目，有效控制不合理医疗费用的增长。
6 、坚持“阳光操作”，实行民主监督。加强对定点医疗机构的监管，建立健全各级定点医疗机构在疾病检查、治疗、用药等方面的规范、制度及行之有效的自律机制。积极开展定点医疗机构服务行为的外部监管，建立完善定点医疗机构准入和退出机制。在全省范围内县、乡、村医疗机构积极推行药品集中竞价采购、统一配送的“宣威模式”，让广大参合农民群众真正得到实惠。杜绝临床促销药品的违规行为，降低定点医疗机构药品成本支出，降低药品在业务收入中所占比例，不断提升定点医疗机构业务水平，加强医务人员行风建设。
7 、加强新型农村合作医疗管理机构和能力建设。省、州（市）、县三级新型农村合作医疗管理机构和经办机构的人员编制认真落实到位，并按照中央要求，结合云南实际，成立省、州（市）、县三级新型农村合作医疗管理中心。
8 、建立健全省级信息化网络平台。在中央财政和省级财政的支持下，加快省级新型农村合作医疗管理信息平台建设步伐，力争早日实现全省网上审核报销、监督管理、运行分析、信息统计和报表报送等工作。
9 、加强管理人员和经办机构人员的业务培训，提高新型农村合作医疗管理能力和管理效率。建立完善对各级管理人员和经办机构人员进行定期培训的制度，从根本上提升管理、经办机构的队伍建设和素质建设水平。
10 、其他配套改革需同步进行。包括新型农村合作医疗在内的整个农村医疗保障体系的建立和稳固，必须同时推进配套改革—主要应包括药品流通体制改革和医疗体制改革等。
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